台灣首創監察院＝全球首間盲腸院
2015-04-29
之前我們提到「國會減半」使得立委人數不足、少數意見被壓制，原本預期的改革成果「量少質精的高效率國會」也沒出現，因此導致立法院無三小路用。今天我們要再來談另一個讓立法院缺乏制衡力量的原因：缺乏調查權。
- 什麼是國會調查權？
為了監督政府官員的施政，避免貪污腐敗，各國都有一套針對行政機關的問責體系，主要可分為三類：
- 司法調查：調查貪污腐敗瀆職，查到證據就起訴，要求貪腐官員負起法律責任。
- 國會調查：國會組成委員會，處理請願，舉行調查，要求失職官員負起政治責任。
- 內部控制：行政部門自我監控的制度，控制支出、考核效能、追查貪腐等。
其中國會調查權指的是在司法以外，由國會針對行政機關的失職之處進行調查、監督，必要時彈劾失職的官員，強迫官員辭職下台，在法律責任之外，負起政治責任。
國會調查權使得國會除了依靠砍預算制衡行政機關外，也可針對大規模的行政失職、官員腐敗與醜聞進行調查，有時候也與司法體系合作，根據司法機關發現的罪證，要求政治人物負起政治責任。如知名的水門案，即是美國參議院根據 FBI 的調查結果，要求白宮交出關鍵錄音帶，並在公開聽證會上播放，迫使尼克森總統下台。世界各國不一定都像美國一般有完整且強大的國會調查權，但多有類似的機關。
但在台灣，由於五權憲法的規定，國會調查權被切成兩半，分別交由立法院、監察院兩個平行機關分別行使，成就舉世少見的分立式國會調查權，立法院彈劾權的目標限縮到只剩總統，其他的調查權、彈劾權則劃歸監察院。
- 世上罕見的第五權：監察院
設置監察權的初衷是讓人民的意見可以直達政府，讓被壓迫的人民有機會「攔轎喊冤」。監察院每年接受近千件的陳情案，這些陳情者受害於政府施政，卻又無法向法院起訴，只好向監察院求助。
監察院接受人民的陳情之後，就會開始調查官員是否失職，並根據調查結果祭出糾正、糾舉或彈劾這三把槍。這三把槍對一般公務員很有用，但當打到民選政治人物時卻常常打出空包彈，連院長都氣得半死。
為什麼監察院會失能？問題出在監察院的組成方法：
憲法增修條文第七條：監察院設監察委員二十九人，並以其中一人為院長、一人為副院長，任期六年，由總統提名，經立法院同意任命之。
監察委員必須「由總統提名，經立法院同意任命之」，這使監察院同時受制於總統和立法院，讓監察院先天無法像美國國會一般，擺脫總統的控制獨立行使職權，也不像韓國、日本的行政調查機構，可以拒絕國會干涉。2005 年監察院就曾因為立法院擺爛，故意不審監察委員任命案而「被打烊」三年多，使得大法官做出釋字第 632 號解釋文，也算憲政奇觀。
所以監察委員在施行職權時，很少能做到「超出黨派以外，依據法律獨立行使職權」：要通過黨派紛爭劇烈的立法院任命，監察委員必會沾上政治色彩，也因此常常出現委員自我限縮職權，不願意向同黨人士開刀的情況，成為自我閹割的失職監察委員。
更奇怪的是，這些失職監察委員並不需要接受任何形式的考核，也不需要向任何人報告工作成果，保證可以做滿六年，堪稱爽缺。任職的六年期間，監察委員可以彈劾除了總統、副總統以外的所有行政官員，卻不需接受任何監督，就算上班時間打混摸魚、發表爭議言論，只要保持身體健康，就可以爽到卸任。
這些奇怪規定使監察院變成一個理論上很有用，實際上卻一點用處都沒有的盲腸院，難怪會有許多人戲稱監察院應該改名為「煎茶院」，認為應該修法廢除監察院，將調查權劃歸立法院了。
- 把監察權還給立法院，立法院就會比較有用嗎？
監察院在現行制度上沒有太大用處，因此制度上勢必得做出修正。有些學者認為應該強化監察院的職權與問責體制，讓監察委員的能力變大，同時也接受公眾監督；另一派說法則認為把監察院廢除，把調查權、彈劾權與其他權力還給立法院即可。
監察院的問題有二：奇特的任命方式、缺乏問責體制。一方面受制於政黨的立法院與總統不可能任命出「獨立自主」的監察院， 現制下監察院的地位超高，增加監督機制將會減低監察院的獨立性。既然無法期待監察院徹底獨立自主，不如修法把職權還給立法院，讓公民監督國會、國會監督政府。
2004 年立法院就曾針對 319 槍擊案組成「真相調查委員會」，算是具體實踐了國會調查權，之後司法院大法官做出釋字第 585 號解釋文，進一步強化國會調查權的正當性。如果能把現在分屬兩個不同機構的調查權、彈劾權、糾正權和糾舉權統合到立法院，將可增強國會的制衡能力。
當然任何制度修正都會帶來新的問題。立法委員素質良莠不齊，把彈劾權交到立委的手上 OK 嗎？這需要一些配套措施，例如把監察委員的人數移給立法院以增加不分區席次、適度調整彈劾權的門檻等，也應該強化行政機構的內部控制機制，例如給予廉政署更強的監督權。
最重要的是，不管調查權該交給誰，都應該給那些有腦袋的、不擺爛的、能對大眾負責的人。
此外，行政體系必須更加開放，將內部文件與資訊充分對其他機構與公眾公開。現在監察院在調查過程中常受到行政體系的怠慢，為了避免被彈劾，行政機關會把公文拿去設成密件藏起來，或者推託公文遺失拒絕調查。不管調查權要交給誰，政府都必須更加公開，面對監察院、立法院以及全民的監督。
一般人民很少有直接制衡政府的機會，在監察院難以發揮功效的時候，就該嘗試調整政府架構，而不是執著於憲法文本，讓立法院只能噴口水，監察院只能辦婚禮。調整調查權，是時候了！
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